一財社論：緩釋地方債務風險需要透明化

化解地方政府債務風險再次吹響攻堅克難的號角。

28日，財政部預算司公布了全國地方政府債券發行情況及債務余額情況。截至6月末，全國地方政府債務余額377999億元，由于第十四屆全國人民代表大會第一次會議審議批準的2023年全國地方政府債務限額為421674.3億元，預期今年地方政府還有4萬多億發債空間。

目前地方政府債務沒超出全國人大設定的限額，風險在可控范圍之內；不過，其敞口風險正在不斷袒露。這表現為：一方面還本付息邊際壓力增大。上半年地方政府還本付息的規模分別達16335億元和5935億元，其中6月當月分別為5917億元和1376億元，反映地方政府存量債務的還本付息壓力越來越大。截至6月末地方政府債券平均利率為3.34%，意味著基于目前的平均利率水平，以377999億元的存量債務計算，今年地方政府需要支付的存量債務利息約為12625億元，相比6月地方政府債券平均發行利率2.8%，地方政府存量顯性債務的財務負擔相對較重。

(資料圖)

另一方面，地方政府借新還舊壓力較大，存量項目的生息能力有限。數據顯示，截至6月末全國發行再融資債券16328億元，其中一般債券10969億元、專項債券5359億元，占同期發行地方政府債券比重的約37.4%，6月當月發行再融資債券3488億元，占同期發行地方政府債券的比重約42%，反映大量融資沒能變成新的市場信用，地方政府需通過債務置換以緩解償付壓力；同時由于此前部分再融資債券的一個功能是地方隱性債務入表，反映部分符合條件的地方隱性債務開始顯性化，便于債務風險管控。

此外，當前房地產繼續探底，日益明顯地警示各界，近年來對房地產風險預估不夠充分，如今這些問題正在放大地方債務敞口風險。而且房地產行業如何著陸，將影響市場對地方政府顯性和隱性債務的接受程度，尤其是城投債等。

為此，當務之急是要積極創造條件，推動房地產市場軟著陸。

當前要有效化解和緩釋地方政府債務風險，可以考慮將部分符合條件的地方政府隱性債務顯性化，真正基于市場邏輯和對應的責權利關系，對地方隱性債務分門別類、精準確權，真正實現誰的孩子誰抱，既避免過度攬責，導致道德風險；又需防止過度卸責，導致地方債務風險扭曲配置。

如對地方政府做了或有允諾的，且具有公益屬性的項目，符合相關條件的，可通過再融資債券置換出來，實現地方政府債務的入表，促使地方政府承擔起對應的責任；對雖地方政府可能做過隱性擔保，但項目具有典型商業屬性，如城投公司等用于舊改、城中村改造“凈地”化業務等，屬于典型的企業債和公司債，對其可采取資產端與負債端雙向驅動，通過債務重整和優質地方國有優質資產注入等方式，進行風險緩釋。

同時，進行風險緩釋的前提是要對地方政府財政做一個全面的健康體檢，以確定地方政府自身的風險可承載能力，及可能的風險敏感點。這就需要在地方層面試點統籌四張表：一般公共預算收支表、政府性基金預算收支、國有資本經營預算收支、社會保險基金預算收支。

當前不論是中央政府還是地方政府，廣義財政都由這四張表組成，且這些表在處理上都是單列，尚未作為一個整體來評估地方政府資產負債、風險可承載能力和債務償付能力。

將這些進行整體的梳理和統計，才能真正了解地方政府真實的風險可承載能力和償付能力，真正將地方政府的風險敞口揭示出來，為接下來如何化解和緩釋地方債務風險的方案提供基礎保障，提高債務緩釋的決策質量，防止通過讓優質資產承擔劣質資產的償付責任，而使優質資產被拖累。

當然，這樣做的最終目標是完善政府預算制度，構建政府資產負債表，使地方政府在市場具有獨立商業人格，成為獨立市場信用主體，為其提供激勵約束兼容的透明化擔保機制，強化市場對地方政府的強約束，從而有助于激勵地方政府基于自身風險可承載能力進行合理舉債。

總之首先是要把地方債務摸清楚，并逐步將部分符合條件的地方政府隱性債務顯性化，讓市場基于參與者各自的風險偏好和風險可承載能力自發催生風險緩釋方案。

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