【環(huán)球播資訊】上萬億專項(xiàng)債發(fā)行穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，嚴(yán)監(jiān)管破資金閑置等難題｜財稅益侃

為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，地方政府專項(xiàng)債券（下稱“專項(xiàng)債”）正加速發(fā)行。

根據(jù)公開數(shù)據(jù)，截至3月22日，今年地方新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模突破1萬億元，這為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資輸送“彈藥”，穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。而今年還將有約2.8萬億元新增專項(xiàng)債發(fā)行，用于民生等重大項(xiàng)目，補(bǔ)短板、促消費(fèi)、穩(wěn)經(jīng)濟(jì)。

(資料圖片僅供參考)

近些年巨額專項(xiàng)債發(fā)行管理也暴露一些問題。不久前《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報告》（下稱“預(yù)算報告”）直言，有的地方專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃不足，債券發(fā)行與前期準(zhǔn)備等工作銜接有待加強(qiáng)，項(xiàng)目事前事中事后全鏈條監(jiān)管不到位，造成資金閑置，沒能及時形成實(shí)物工作量。

為此，相關(guān)部門已經(jīng)聯(lián)手強(qiáng)化專項(xiàng)債監(jiān)管，比如做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，提高項(xiàng)目儲備質(zhì)量，加強(qiáng)專項(xiàng)債投后管理等。

萬億專項(xiàng)債穩(wěn)經(jīng)濟(jì)

專項(xiàng)債是政府帶動擴(kuò)大有效投資，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)的重要手段。近些年尤其是疫情暴發(fā)以來，新增專項(xiàng)債規(guī)模站上3萬億元以上臺階。而為了盡早發(fā)揮債券資金使用效益，與去年一樣，今年專項(xiàng)債保持較快發(fā)行速度。

3月22日，福建成功發(fā)行了755億元新增專項(xiàng)債。根據(jù)地方政府債券公開發(fā)行數(shù)據(jù)，截至3月22日，新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模約10964億元。

粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒告訴第一財經(jīng)，近年來專項(xiàng)債支持基建投資并引導(dǎo)社會資本參與投資的效果越來越凸顯，集中體現(xiàn)為疫情以來基建投資保持較高增速，對沖房地產(chǎn)投資下行和消費(fèi)低迷等。

“今年專項(xiàng)債延續(xù)了上述趨勢，促進(jìn)了1~2月基建投資仍保持較高增速，起到了擴(kuò)大內(nèi)需的作用，對沖外需下行。”羅志恒說。

國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，今年前兩個月基礎(chǔ)設(shè)施投資（不含電力、熱力、燃?xì)饧八a(chǎn)和供應(yīng)業(yè)）同比增長9.0%。其中鐵路運(yùn)輸業(yè)投資增長17.8%，公共設(shè)施管理業(yè)投資增長11.2%。

中央財經(jīng)大學(xué)教授溫來成告訴第一財經(jīng)，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)處于恢復(fù)階段下，專項(xiàng)債對經(jīng)濟(jì)拉動作用比較明顯。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)恢復(fù)基礎(chǔ)仍不牢固，今年以來專項(xiàng)債發(fā)行速度依然比較快，預(yù)計會在前三季度完成發(fā)行，以更好發(fā)揮債券資金穩(wěn)投資穩(wěn)增長效應(yīng)。

為了穩(wěn)經(jīng)濟(jì)，今年積極財政政策加力，其中體現(xiàn)之一是今年新增專項(xiàng)債規(guī)模為3.8萬億元，比上一年增加1500億元。這意味著，后期還將至少有約2.8萬億元新增專項(xiàng)債待發(fā)。

不少地方也要求加快專項(xiàng)發(fā)行使用。比如廣西財政廳要求，2022年發(fā)行的專項(xiàng)債要確保在2023年一季度使用完畢，2023年一季度發(fā)行的專項(xiàng)債要確保在上半年使用完畢，盡早發(fā)揮專項(xiàng)債資金促投資、穩(wěn)增長作用。

羅志恒表示，今年專項(xiàng)債的發(fā)行節(jié)奏還將進(jìn)一步靠前發(fā)力，主要是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)壓力仍大，比如青年人群失業(yè)率仍高、耐用消費(fèi)品汽車銷售負(fù)增長、民間投資低增長。

“預(yù)計今年3.8萬億元新增專項(xiàng)債可能在前三季度集中發(fā)行并使用，而且不排除根據(jù)外部環(huán)境變化繼續(xù)動用專項(xiàng)債結(jié)存限額。目前專項(xiàng)債結(jié)存限額還有1.15萬億元額度，理論上今年新增專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模最高能到4.95萬億元，工具箱比較充裕。”羅志恒說。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)，2022年由于動用了5000多億元專項(xiàng)債結(jié)存限額，使得新增專項(xiàng)債實(shí)際發(fā)行規(guī)模首次超過4萬億元（4.04萬億元），支持約3萬個補(bǔ)短板、增后勁、惠民生重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，發(fā)揮了強(qiáng)基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、惠民生、擴(kuò)投資等作用，有力支撐經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

溫來成表示，當(dāng)前民間投資增長比較緩慢，而專項(xiàng)債加快發(fā)行，能夠撬動民間等社會投資，從而推動經(jīng)濟(jì)增長在合理區(qū)間。

解決資金閑置等問題

近年來巨額專項(xiàng)債加速發(fā)行，也暴露出部分項(xiàng)目資金閑置及低效使用等問題，前述預(yù)算報告也點(diǎn)出這一問題。

此前一些地方審計部門也多次披露類似問題。比如，去年公開的貴州省審計報告指出，截至2021年底，16個地區(qū)27個項(xiàng)目未開工，29.21億元專項(xiàng)債資金閑置；由于項(xiàng)目建設(shè)緩慢或停工等，12個地區(qū)20個項(xiàng)目2020年至2021年獲得的50.93億元專項(xiàng)債資金，截至2021年底實(shí)際使用6.20億元。

溫來成表示，專項(xiàng)債資金閑置問題，主要是在前期項(xiàng)目準(zhǔn)備工作不扎實(shí)，比如一些項(xiàng)目土地、環(huán)保等審批未完成，導(dǎo)致資金到位后不能立即開工，從而造成債券資金閑置和浪費(fèi)。因此為避免資金閑置，一定要做好項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作。

針對這些問題，預(yù)算報告也給出了對策。

預(yù)算報告要求，今年做好專項(xiàng)債項(xiàng)目前期準(zhǔn)備，提高項(xiàng)目儲備質(zhì)量，適當(dāng)提高資金使用集中度，優(yōu)先支持成熟度高的項(xiàng)目和在建項(xiàng)目。

羅志恒表示，專項(xiàng)債發(fā)行后能盡早投入使用的核心在于前期是否做好項(xiàng)目儲備工作，通過加強(qiáng)跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加快辦理項(xiàng)目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等審批手續(xù)，加快推進(jìn)征地拆遷、市政配套等開工前準(zhǔn)備，保證專項(xiàng)債在發(fā)行后能夠迅速投入使用，杜絕資金“趴在賬上”的現(xiàn)象，提高專項(xiàng)債資金使用效率。

今年一些地方明顯強(qiáng)化專項(xiàng)債項(xiàng)目審核力度。一位從事專項(xiàng)債項(xiàng)目咨詢?nèi)耸扛嬖V第一財經(jīng)，今年上報的專項(xiàng)債項(xiàng)目通過率很低，獲得的額度低于預(yù)期，甚至一些此前發(fā)過專項(xiàng)債的項(xiàng)目也未能通過。

山西省財政廳廳長常國華近期公開表示，保證項(xiàng)目儲備質(zhì)量，是用好專項(xiàng)債寶貴資金的重要基礎(chǔ)和前提。“近年來，我們高度重視項(xiàng)目儲備，圍繞產(chǎn)業(yè)綠色轉(zhuǎn)型、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大水利工程、鄉(xiāng)村振興等領(lǐng)域，儲備了一批比較成熟的專項(xiàng)債項(xiàng)目。今年我省第一批已向財政部申報了1143個項(xiàng)目，同時正在精心組織第二批申報。當(dāng)前情況是，2023年財政部第一批安排我省專項(xiàng)債限額350億元，專項(xiàng)債項(xiàng)目資金缺口較大。”

在今年加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理方面，預(yù)算報告還要求，加強(qiáng)專項(xiàng)債投后管理，嚴(yán)禁“以撥代支”“一撥了之”等行為，健全項(xiàng)目管理機(jī)制，按時足額還本付息，確保法定債券不出任何風(fēng)險。

溫來成表示，不少專項(xiàng)債項(xiàng)目已經(jīng)完成建設(shè)，進(jìn)入運(yùn)營階段，而這就需要加強(qiáng)資產(chǎn)、收入等管理，防止出現(xiàn)不能償還本息等問題。

財政部此前鼓勵一些地方探索建立政府償債備付金制度，用于增加債券還本付息保障，防范專項(xiàng)債兌付風(fēng)險。

羅志恒認(rèn)為，長期以來，地方政府債券存在重發(fā)行、輕管理的問題，對債券資金發(fā)行后的使用缺乏監(jiān)督。建議全面推廣穿透式監(jiān)測，通過信息化手段把后端監(jiān)測的短板補(bǔ)起來，促進(jìn)專項(xiàng)債資金安全、規(guī)范、高效使用。

目前專項(xiàng)債穿透式監(jiān)管正在全面推廣，通過信息化手段，穿透了解項(xiàng)目單位建設(shè)運(yùn)營情況，重點(diǎn)掌握債務(wù)資金從國庫撥付到項(xiàng)目單位以后的情況，這有助于盡早發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債相關(guān)問題，避免專項(xiàng)債資金閑置，加快項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

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