當前關注：程實：探索中國現代化產業政策的新方向｜實話世經

近期政府工作報告指出了中國未來產業政策要發展和安全并舉，這確立了中國現代化產業政策的重要方向。從產業政策路徑來看，一方面，立足“自立自強”的科技政策，中國將促進傳統產業改造升級，培育壯大戰略性新興產業，著力補強產業鏈薄弱環節。另一方面，面對日益復雜的國際局勢，中國將以國內大循環為主體，通過不斷完善發揮新型舉國體制優勢，建立和發展高效強大的共性技術和核心資源（糧食與能源）供給價值鏈。

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從產業政策的機制來看，中國產業政策已經由傳統的“選產業/技術、選龍頭、給資金、給政策”全面轉向以“集中科技、圍繞核心關鍵技術/國家戰略安全、提供普惠性支持、提供配套體系建設”為核心的現代化產業政策。

產業政策將長期向創新型企業集中傾斜

圍繞高質量經濟增長的目標，在長期產業政策的結構性改革方面，中國將通過持續的制度性改革，降低企業創新過程中的交易成本和制度性成本，從而激發企業創新動力。立足于“自立自強”的科技政策，一方面發揮好政府在國家核心技術攻關中的組織與協調作用。政府可以集中與整合各方優勢資源為科技創新型企業提供所需的人力、物力、財力與制度便利。另一方面是突出科技創新企業在市場中的主體地位。比如通過完善科技創新產權機制和不斷改善、提高科技型人才的待遇，來激活和提升全社會的企業家精神與人力資本投入。

從產業政策的方向來看，未來中國產業政策將進一步向高端創新、綠色環保、智能化三大方向著力推進。

這主要體現在三大領域：一是在全球價值鏈和供應鏈上，中國將積極發揮新型舉國體制優勢，集中優質資源合力突破關鍵“卡脖子”技術瓶頸，實現中國成功邁向全球中高端產業鏈。

二是在制造業領域，通過提高制造業產業鏈上的智能化、高端化、綠色化水平，幫助企業尤其是中小制造業有效實現產業升級轉型。具體來看，“智能化”指通過5G、云、AI的協同創新，助力制造業實現“云”生產。通過大數據和“云”調度將各生產環節自動銜接，大幅降低制造企業生產、庫存、物流成本，加快企業智能化進程。“高端化”指通過幫助企業產業鏈升級，提高企業產業鏈上的附加價值和科技含量。“綠色化”指將制造業與新能源進一步整合，通過推廣新能源在制造業各環節中的應用，實現制造生產部分環節降碳節能。

三是在數字經濟領域，一方面，中國將進一步提升“常態化監管水平”，保證數字經濟健康發展；另一方面，中國將進一步支持“數字平臺”建設，通過打造更加多元和創新型的數字場景，促進生活日常消費。

產業政策將長期兼顧國家安全

當前，面對日益復雜的國際局勢，中國經濟的外部不確定性顯著提高。在經濟邁向高質量發展的過程中，在以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局下，中國將逐步提升核心產業的安全性和獨立性。

具體來說，一是要確保關鍵核心技術“自強自立”。科技的自立自強根本上是要求關鍵技術自主可控，而實現技術自主可控則需要不斷完善當前科技政策。我們認為未來科技政策的優化方向將主要圍繞三點：首先是實現教育、科技、人才三方一體化，以基礎教育為導向，關鍵核心技術為方向，實現高科技人才的精準培養；其次是全面構建自主培養和全球人才引進機制；最后是統籌和提高政府與市場之間的協同合作。

二是要保障國家糧食與能源供應的長期安全與可持續。近年來，歐洲能源危機和全球糧食危機對國家能源和糧食安全敲響警鐘。圍繞能源安全，中國一方面將持續加強重要能源、礦產資源國內勘探開發和增儲上產，另一方面將加快建設新能源體系建設。同時，新能源體系的建設也將加速新能源基建投資和消費擴張（目前中國清潔能源消費占比僅為25.5%）。圍繞糧食安全，除了適時適度針對性增儲，關鍵是推動糧食收儲市場化改革，即通過加快完善糧食儲備管理體制，實現糧食儲備規模動態化調整，優化儲備糧品種結構和區域布局。

無論是實現科技政策“自強自立”，還是確保糧食與能源安全，本質上是中國需要以內循環為主體，在發揮新型舉國體制的優勢下建立和發展出一套高效強大的共性技術供給價值鏈。在這個獨立的價值鏈上，各個核心產業鏈所需的必要資源能夠得到長期穩定的供給，而具有共性技術的核心產業之間可以實現所需資源共享和自由流通。

發展和安全并舉的產業政策，意味著現代化產業政策機制已基本確立

長期以來，中國產業政策主要以政府為主、學術專家為輔組成最終決策機制，通過對不同行業的優質企業進行成長潛力和技術發展等綜合評估、主動篩選，并最終決定是否提供相關產業的政策支持。我們認為，這種產業政策機制在市場經濟改革前期比較適用，但隨著中國經濟體量不斷上升，行業規模不斷擴大，傳統粗放式的產業政策支持機制已經無法適應當前經濟發展要求。

具體來看，過去的產業政策機制主要分為四步：“選產業/技術”“選龍頭”“給資金”“給政策”。

首先，隨著行業不斷細分，如何進行科學有效的產業甄選是擺在政府面前的突出問題。粗放式的產業甄選和政策支持機制很容易造成企業間出現惡性競爭和產能過剩。這也是為什么過去10年來，中國進行了一系列的“去產能”“去庫存”“去杠桿”來應對產業政策帶來的結構性問題。同時，隨著信息技術革命的發展，新一代前沿技術的不確定性大幅增加，技術創新路徑模糊大大提高了傳統產業政策在“選技術”上的難度，這導致了相當一部分技術上的產業政策支持最終以失敗告終。

其次，“選龍頭”和“給資金”往往容易導致行業內部的頭部公司形成壟斷，這擠壓了行業內部其他公司的成長空間，不利于企業間的良性競爭和企業家精神的培養。

從今年政府工作報告來看，中國產業政策已經由傳統的“選產業/技術、選龍頭、給資金、給政策”轉向為以“集中科技、圍繞核心關鍵技術/國家戰略安全、提供普惠性支持、提供配套體系建設”為核心的現代化產業政策。集中科技和圍繞核心關鍵技術，一方面對應了中國將把科技創新擺在未來長期發展中更加突出的位置，另一方面意味著產業政策將更加聚焦對事關國家經濟安全和對未來發展全局有重要影響的戰略產業進行集中支持。

“提供普惠性支持”和“提供配套體系建設”體現了國家宏觀政策（貨幣、財政）強調“穩健、精準、提效增質”的長期基調。不像傳統產業政策一味地提供大規模資金支持或者直接對特定企業主體進行財政補貼或大規模免稅降費優惠，普惠性支持更加強調通過研發費用加計扣除，政府采購、人才優待、定向融資、消費補貼等市場化的方式對科技型企業提供普惠性支持。“提供配套體系建設”意味著現代化的產業政策將圍繞科技創新企業加大對公共服務體系和配套基礎設施的建設。

（程實系工銀國際首席經濟學家，張弘頊系工銀國際資深經濟學家）

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