【天天速看料】以公平競爭與便利互操作為抓手 推進超大型平臺常態化監管｜法經兵言

數字經濟的高速發展，在釋放和優化各類要素資源配置的同時，也引發了以平臺為核心的強制“二選一”、自我優待、數據封禁、大數據殺熟（算法歧視）、算法共謀、信息繭房等一系列基于數據和算法、技術、資本及平臺規則等數字經濟場景下各類具體要素融合運用所引發的危害或風險行為。

欲實現數字經濟特別是平臺經濟的規范健康發展，做好平臺經濟的常態化監管，為平臺經濟領域市場行為設好“紅綠燈”，是當前促進數字經濟高質量發展的關鍵與基石。在這方面以問題為導向，從互聯網數字平臺經濟發展特征與規律入手，做好超大型平臺企業的規范監管，以保障市場公平競爭和便利平臺間，特別是確保中小企業能公平、合理、非歧視地實現與超大型平臺的數據、業務以及系統的有效鏈接與開放共享，降低市場特別是數據、流量市場上的進入成本，是實現平臺經濟規范健康發展的關鍵一步和必由之路。

【資料圖】

抓住平臺經濟規范健康發展的牛鼻子

早在2021年10月29日，國家市場監督管理總局發布了《互聯網平臺分類分級指南（征求意見稿）》（下稱《平臺分類分級指南》）與《互聯網平臺落實主體責任指南》（下稱《平臺落實主體責任指南》），旨在規范互聯網平臺經營活動，科學界定平臺類別、合理劃分平臺等級，落實平臺主體責任，全方位、多維度、分層次地對不同類型平臺的經營行為和主體責任予以規范，體現我國對平臺主體施行分類分級監管的總體思路和基本安排。然而，由于數字經濟特別是平臺經濟發展整體情勢變化快，主要國家和地區的相關監管機構就該領域的監管治理仍處在探索階段，為此需結合國內外具體發展情況及監管經驗，選擇既有利于國內數字經濟發展的制度設計，也要注意與國際社會普遍規則相銜接，注重制度層面的同頻同步，充分釋放制度溝通的力度與效度。

在這方面，歐盟理事會近期通過的《數字市場法》（Digital Markets Act，DMA），是全球首部規制數字經濟超大型平臺的法律文件，也可被認為是歐盟在數字市場競爭治理中具有憲法性地位的規范文件，勢必在歐盟境內乃至全球范圍產生重大影響。DMA將為大型平臺（“守門人”）建立明確的規則，保證其不會濫用自身的優勢地位。DMA的頒布，將會保證數字市場公平有序的競爭環境，維護消費者與經營者的合法權益。

DMA第3條對“守門人”企業的界定標準作出了規定。“守門人”應當符合：對境內市場有著重大影響；提供的核心平臺業務是商業用戶接觸終端用戶的重要途徑；其在業務中具有持久和牢固的地位，或在不久的將來具有這一地位三大標準。其第2條則對“核心平臺業務”進行了解釋，包括：在線中介服務、在線搜索引擎、在線社交網絡服務、視頻共享平臺服務、號碼獨立的人際通信服務、操作系統、網絡瀏覽器、虛擬助理、云計算服務、在線廣告服務。

我國在《平臺分類分級指南》與《平臺落實主體責任指南》中，依據平臺的連接對象和主要功能將平臺分為網絡銷售類、生活服務類、社交娛樂類、信息資訊類、金融服務類、計算應用類平臺等六大類，并依據“用戶規模”“業務種類”“經濟體量”以及“限制能力”等標準劃分了超大型平臺和中小規模平臺。相比較，除了年活用戶數量及市值規模外，“守門人”中的“核心平臺業務”及“持久而牢固的地位”兩項標準更為明確具體，更易于執法機構比照作出判斷。故此，在《平臺分類分級指南》中的“限制商戶接觸消費者的能力”以及“表現突出的主營業務”尚需進一步的解釋。

解讀DMA中關于超大型平臺的特定義務和責任，可以發現其主要涉及數據使用中的公平競爭與互操作性等方面，主要體現在DMA第5條及第6條中。這與我國《平臺落實主體責任指南》中擬規定的超大型平臺經營者應履行公平競爭示范、遵守公平和非歧視原則、保障互操作性等義務具有相似性。從內容和功能上比對，可發現中、歐監管機構均為超大型平臺的數據使用行為設定了公平競爭及互操作等方面的特定義務及相應責任。

為超大型平臺數據行為設定公平競爭義務

DMA注重對個人數據在使用時的公平合理使用。第5條第2款規定，除非終端用戶被告知具體的選擇并根據GDPR給予明確的同意，否則“守門人”不得將其“核心平臺業務”的個人數據與其他服務合并或交叉使用，或使用其“核心平臺業務”的第三方服務的終端用戶的個人數據用于廣告目的，即不得濫用數據實施自我優待行為。

數據是數字經濟市場競爭的關鍵要素，也是“守門人”市場力量的來源。為了避免“守門人”不當利用其管理和技術上的優勢，DMA對“守門人”與商業用戶和第三方企業在數據競爭上的問題進行了詳細規定。第6條第2款規定，“守門人”不得使用其商業用戶生成或提供的任何專有數據與商業用戶競爭；第6條第9款規定，“守門人”應根據終端用戶的要求，向終端用戶授權的第三方提供免費的途徑，有效保證數據的可移植性，包括持續和實時訪問這些數據；第6條第11款規定“守門人”應向提供搜索引擎的第三方企業提供公平、合理、非歧視的付費、免費搜索的排名、查詢、點擊和瀏覽。查詢、點擊和查看構成個人數據的數據都應被匿名化；第6條第8款規定，“守門人”應向廣告主和發布者及其授權的第三方免費提供“守門人”的業績測量工具，以及廣告主和發布者自行對廣告清單進行獨立核查所需的數據。數據的提供方式應使廣告商和發布者能夠運行自己的驗證和測量工具，以評估“守門人”提供的“核心平臺業務”的表現。

對照我國擬發布的《平臺落實主體責任指南》相關條款內容，發現其中同樣明確了互聯網平臺經營者，尤其是超大型平臺應當規范使用數據：第1條明確，超大型平臺經營者在與平臺內經營者開展公平競爭時，無正當理由，不使用平臺內經營者及其用戶在使用平臺服務時產生或提供的非公開數據；第4條明確，超大型平臺經營者對涉及用戶個人信息的處理須嚴格依法依規進行，確保數據安全；第18條對互聯網平臺經營者獲取數據的問題作出規定，未經用戶同意，互聯網平臺經營者不得將經由平臺服務所獲取的個人數據與來自自身其他服務或第三方服務的個人數據合并使用。互聯網平臺經營者不得以合并個人數據為目的誘導、強迫用戶登錄并使用自身提供的其他服務。

可見，無論是我國還是歐盟，在“數字巨頭”使用數據的問題上所關注的主要有兩點：其一是個人數據，“數字巨頭”一旦將個人數據整合，將會獲得全新的“用戶畫像”，嚴重威脅用戶的隱私安全；其二是數據競爭，“數字巨頭”作為平臺企業，極易掌握平臺內經營者的相關數據，開展不正當競爭活動，必須嚴格禁止。然而，《平臺落實主體責任指南》中缺乏關于數據流通的相關規定，還需在將來進一步明確。

為超大型平臺設定數據和業務上的互操作義務

DMA中將“守門人”慣常實施的涉嫌壟斷的行為予以類型化歸納，上升為義務，更加具體化，更利于有關主體遵守和執行。DMA要求“守門人”保證“核心平臺業務”與其競爭對手提供的某些方面業務的交互，即數據和（或）業務的互操作性。

第6條第4款規定，“守門人”應保證第三方軟件應用程序或軟件應用商店的互操作性，并允許通過“核心平臺業務”之外的方式訪問這些應用程序或軟件應用商店。在適用的情況下，“守門人”不應阻止第三方軟件應用程序或軟件應用程序存儲提示終端用戶決定是否將其設置為默認值；當第三方軟件危害到了“守門人”提供的硬件或操作系統的完整性的情況下，“守門人”可以限制對其平臺上第三方軟件的訪問；第6條第6款規定，“守門人”不得從技術或其他方面限制終端用戶通過“守門人”的“核心平臺業務”，在不同軟件應用程序和服務之間轉換和訂閱的能力；第6條第3款規定，“守門人”必須允許終端用戶輕松更改“守門人”操作系統上的默認設置并從中卸載軟件，并允許安裝第三方軟件和軟件商店。

《平臺落實主體責任指南》第3條明確，超大型平臺經營者負有開放生態的義務。超大型平臺經營者應當在符合安全以及相關主體權益保障的前提下，推動其提供的服務與其他平臺經營者提供的服務具有互操作性。超大型平臺經營者沒有正當合理的理由，應當為符合條件的其他經營者和用戶獲取其提供的服務提供便利。

在互操作性層面，DMA的規定主要集中在訪問渠道、默認設置、終端用戶在不同軟件間轉移的能力等方面保證互操作性不受侵害，同時明確了“守門人”可以侵害互操作性的例外情況。《平臺落實主體責任指南》中的相關規定原則性較強，若是能落實到具體的場景，對超大型平臺限制互操作的行為作出具體的判斷，可能更利于保障互操作性。

對比發現，我國與歐盟在平臺經濟治理領域，均對規模較大、市值較高的平臺較為關注，對其賦予了較高的義務，以保證平臺經濟領域健康有序的競爭秩序。歸根結底，由于不同規模平臺的活躍用戶數量差異較大、業務類型區別較大，對于互聯互通、生態開放、數據共享等問題的需求也各不相同，規模較大的平臺具備的限制競爭能力較強，因此需要結合市場的競爭狀況、平臺的業務規模等標準，進一步明確需要重點規范的平臺類型。

《平臺分類分級指南》和《平臺落實主體責任指南》二者合在一起被稱為中國版的《數字市場法》，然而，囿于這兩部指南的征求意見稿尚未正式發布，導致對平臺經濟領域反壟斷規制依然缺乏法定依據。對于平臺分類分級的相關標準，以及超大型平臺所應承擔的義務，應當緊密結合實踐中發生的現象，進行類型化梳理，進一步細化相關認定標準及義務類型。

（陳兵系南開大學法學院副院長、教授、博導，南開大學競爭法研究中心主任、數字經濟交叉科學研究中心研究員；夏迪旸系南開大學競爭法研究中心研究人員）

標簽： 平臺分類分級 超大型平臺 數字經濟 互聯網平臺